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Marchés subséquents des accords-cadres

Marchés subséquents des accords-cadres

Définition des marchés subséquents au sens du code de la commande publique

Les marchés subséquents sont les marchés conclus sur le fondement d'un accord-cadre qui ne fixent pas toutes les stipulations contractuelles. Les marchés subséquents précisent les caractéristiques et les modalités d’exécution des prestations demandées qui n’ont pas été fixées dans l’accord-cadre (Article R2162-7). Ils ne peuvent entraîner des modifications substantielles des termes de l’accord-cadre. Ils peuvent prendre la forme d’un accord-cadre fixant toutes les conditions d’exécution des prestations et exécuté au moyen de bons de commande.

Les accords-cadres et les marchés subséquents sont des instruments contractuels fréquemment utilisés dans les marchés publics. Ils permettent aux acheteurs publics de répondre à des besoins récurrents ou mal délimités au moment du lancement de la consultation, tout en bénéficiant des avantages de la commande publique : mise en concurrence et transparence des procédures.

Un accord-cadre est défini à l'article L2125-1 du code de la commande publique comme un contrat conclu entre un acheteur public et un opérateur économique, ayant pour objet d'établir les termes régissant les marchés à passer au cours d'une période donnée, notamment en ce qui concerne les prix et les quantités envisagées. Il s'agit donc d'un contrat-cadre qui a vocation à s'exécuter par la conclusion de marchés subséquents et/ou l'émission de bons de commande. Il permet à l'acheteur de présélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques qui seront seuls habilités à répondre à ses besoins.

L'intérêt essentiel de l'accord-cadre pour l'acheteur public est de pouvoir répondre à un besoin estimé sans en définir immédiatement toutes les modalités d'exécution. Il lui assure une garantie de prix et de disponibilité des prestations sur une longue période, tout en conservant une certaine souplesse dans la définition ultérieure des conditions exactes d'exécution.

Par exemple, une commune peut conclure un accord-cadre avec une entreprise pour la fourniture de denrées alimentaires à la cantine scolaire sur 3 ans.

Adaptés aux marchés de prestations intellectuelles

Dans les marchés de prestations intellectuelles, notamment pour l'achat de prestations informatiques ou d'études, le besoin est rarement défini dès le lancement de la consultation. En effet il est particulièrement difficile dans certains cas de fixer toutes les stipulations contractuelles.

Aussi, si l'acheteur utilise la technique des bons de commande dans un tel cas, certes la gestion du marché apparait à priori plus facile à mettre en oeuvre mais l'acheteur se trouve confronté à une définition du besoin souvent insuffisante.

Dans le cas des bons de commande la formalisation des besoins s’avère complexe à cause en particulier du manque précision des unités d’oeuvre (UO) qui sont souvent exprimées sous une forme vague en jours/homme, parfois au forfait. Or, les bons de commande passés en application d’un accord-cadre devraient être précisément définis. En pratique les unités d’oeuvre des accords-cadres sont rarement  définies avec précision, la faute en incombant à la diversité et à la nature des prestations.

Il en résulte que les bons de commande comportent rarement un contenu précis des prestations à fournir, ni des livrables à produire dans le cadre du marché.

Pour les pouvoirs adjudicateurs

Pour les pouvoirs adjudicateurs, lorsqu’un accord-cadre est conclu avec un seul opérateur économique, les marchés subséquents sont attribués dans les conditions fixées par l’accord-cadre. Préalablement à la conclusion des marchés subséquents, le pouvoir adjudicateur peut demander par écrit au titulaire de compléter son offre.

Lorsqu’un accord-cadre est conclu avec plusieurs opérateurs économiques, le pouvoir adjudicateur organise une mise en concurrence selon la procédure décrite à l'article R2162-10 du code de la commande publique (Ex II de l'article 79 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016).

Pour les entités adjudicatrices

Pour les entités adjudicatrices, les marchés subséquents sont passés sur la base de règles ou de critères objectifs et non-discriminatoires définis dans l’accord-cadre, qui peuvent inclure la remise en concurrence des titulaires. 

(Source : Dispositions propres aux marchés subséquents (Article R2162-7, Article R2162-8, Article R2162-9, Article R2162-10, Article R2162-11, Article R2162-12 du code de la commande publique) - Article 78 et article 79 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics)

Notion de marché subséquent

Les marchés subséquents, prévus aux articles R.2162-7 et suivants du code de la commande publique, sont les marchés conclus sur le fondement d'un accord-cadre. Le Code de la commande publique comporte en effet des dispositions propres aux marchés subséquents. Ils interviennent lorsque l'accord-cadre ne fixe pas toutes les conditions d'exécution des prestations. Autrement dit, ils viennent préciser les caractéristiques que l'accord-cadre avait laissées indéterminées.

Par exemple, dans le cadre de l'accord-cadre pour les denrées alimentaires, des marchés subséquents peuvent être conclus chaque mois pour fixer les quantités précises des denrées nécessaires pour le mois à venir.

Principes généraux

Plusieurs principes gouvernent le fonctionnement des accords-cadres et marchés subséquents :

Caractère fermé

Seuls les opérateurs titulaires de l'accord-cadre peuvent se voir attribuer des marchés subséquents. Aucun tiers ne peut y être intégré (CJUE, 19 décembre 2018, C-216/17).  

Exécution successive

Les marchés subséquents sont conclus au fur et à mesure de l'apparition des besoins de l'acheteur, durant la période de validité de l'accord-cadre.  

Durée limitée

La durée de validité de l'accord-cadre est limitée à 4 ans pour les pouvoirs adjudicateurs, prolongeable exceptionnellement (article L2125-1 du code de la commande publique). Cette durée est de 8 ans pour les entités adjudicatrices.

La durée d'exécution des marchés subséquents et des bons de commande est fixée conformément aux conditions habituelles d'exécution des prestations faisant l'objet de l'accord-cadre. Il peut y avoir des cas exceptionnels dûment justifiés, notamment par leur l’objet ou par le fait que leur exécution nécessite des investissements amortissables sur une durée supérieure.

Interdiction des modifications substantielles

Ni l'accord-cadre ni les marchés subséquents ne peuvent modifier substantiellement l'objet du contrat initial (Article R2194-7 du code de la commande publique). Les modifications sont substantielles lorsque l'accord-cadre comporte de nouvelles prestations non prévues dans le périmètre initial. 

Emission des bons de commande

Il est possible d'exécuter l'accord-cadre en partie par des marchés subséquents et en partie par bons de commande sous réserve que l'acheteur identifie les prestations qui relèvent des différentes parties de l'accord-cadre (Article R2162-3).

Règles de passation des marchés subséquents

Les règles de passation et d'attribution des marchés subséquents diffèrent selon que l'accord-cadre est conclu avec un seul ou plusieurs opérateurs économiques.

L'accord-cadre mono-attributaire

Lorsque l'accord-cadre n'a été attribué qu'à un seul opérateur économique, la procédure de passation du marché subséquent est simplifiée (Article R2162-9 du  code de la commande publique).

L'acheteur n'a pas à remettre en concurrence le titulaire car ce dernier dispose d'un droit exclusif à se voir attribuer les marchés subséquents entrant dans le champ de l'accord-cadre initial.

Néanmoins, il doit respecter certaines règles :

  • La consultation vise à préciser ses besoins spécifiques pour permettre au titulaire de compléter son offre initiale.
  • Le complément d'offre ne doit pas modifier l'objet de l'accord-cadre ni ses caractéristiques substantielles (R. 2162-7 du code de la commande publique).
  • L'acheteur reste tenu de passer avec le titulaire un volume minimal de commandes, correspondant au montant minimal de l'accord-cadre lorsqu'il est prévu. Sinon, le titulaire peut prétendre à indemnisation (CE, 10 octobre 2018, n° 410501, Société du Docteur Jacques Franc). Par exemple, si un accord-cadre mono-attributaire conclu avec un minimum de 100 000 € n'a donné lieu qu'à 50 000 € de commandes sur la période, le titulaire pourra demander réparation du préjudice subi.

La procédure de passation de l'accord-cadre mono-attributaire peut envisager l'attribution simultanée d'un premier marché subséquent. Dans ce cas les candidats à l'attribution de l'accord-cadre peuvent être invités à remettre également une offre pour le premier marché, sous réserve que la comparaison des offres des candidats porte uniquement sur l'accord-cadre et non, de façon concomitante, sur celles remises pour le premier marché.() .

Possibilité d'attribution simultanée d'un accord-cadre mono-attributaire et d'un marché subséquent

Il est possible de prévoir l'attribution simultanée d'un accord-cadre mono-attributaire et d'un marché subséquent. Conformément aux articles L2125-1, R2162-2, R2162-6, R2162-7 et R2162-9 du code de la commande publique (CCP), il appartient au pouvoir adjudicateur d'informer les candidats sur les conditions d'attribution des marchés subséquents à un accord-cadre mono-attributaire dès l'engagement de la procédure d'attribution de cet accord-cadre (CE, 6 novembre 2020, n° 437718, Métropole européenne de Lille).

L'accord-cadre multi-attributaire

Lorsque l'accord-cadre a été conclu avec plusieurs opérateurs économiques, son exécution implique une remise en concurrence de ses titulaires (Article R2162-10 du code de la commande publique).

La règle de remise en concurrence

Le principe est que chaque marché subséquent doit faire l'objet d'une mise en concurrence entre les titulaires de l'accord-cadre.

Cette obligation s'impose aux pouvoirs adjudicateurs (Article R2162-11 du code de la commande publique). Elle ne vaut que pour les entités adjudicatrices ayant passé l'accord-cadre selon une procédure prévoyant la négociation.

Elle ne souffre d'exception que lorsqu'un marché subséquent ne peut, pour des raisons techniques, être confié qu'à un titulaire déterminé.

Modalités de la remise en concurrence

La procédure de remise en concurrence obéit aux règles suivantes :

  • Consultation écrite de tous les titulaires de l'accord-cadre concernés par l'objet du marché subséquent envisagé (Article R2162-9 du code de la commande publique).
  • Délai identique accordé à tous les titulaires pour remettre leurs offres. Ce délai doit être suffisant au regard de l'objet du marché subséquent.
  • Obligation de dématérialisation des offres (Article R2132-7 et s. du code de la commande publique).
  • Choix de l'offre sur le fondement des critères définis dans l'accord-cadre. Possibilité de pondération différente de celle de l'accord-cadre initial (Article R2162-6 du code de la commande publique).
  • Interdiction d'une phase de négociation, sauf si l'accord-cadre l'autorisait (QE sénat n° 25591 - 1er mars 2007 - Marchés passés sur le fondement d'un accord-cadre).

Exception à la remise en concurrence

L'acheteur n'est pas tenu de procéder à une remise en concurrence lorsque les marchés subséquents ne peuvent être confiés, pour des raisons techniques, qu’à un seul opérateur économique.

Règles d'attribution des marchés subséquents

L'attribution des marchés subséquents obéit à certaines règles spécifiques.

Application des critères prévus dans l'accord-cadre

Le choix de l'attributaire se fait sur le fondement des critères définis dans l'accord-cadre lui-même sans publicité. Tous les titulaires de l’accord-cadre concernés par les prestations en cause doivent être consultés. Lors de cette consultation, le pouvoir adjudicateur indique l’objet du marché spécifique pour lequel les offres sont demandées ainsi que le délai pour leur présentation et la pondération des critères d’attribution si celle-ci n’a pas été fixée dans l’accord-cadre

Ces critères peuvent être différents de ceux appliqués pour attribuer l'accord-cadre initial. Néanmoins, le critère prix ou coût doit obligatoirement être conservé, avec possibilité de pondération différente (Article R2152-7 du code de la commande publique).

L'accord-cadre peut aussi définir les critères de sélection des offres de façon différente selon les marchés subséquents concernés.

Absence d'examen par la CAO

Contrairement aux marchés publics ordinaires, les marchés subséquents des collectivités territoriales ne sont pas obligatoirement soumis à la commission d'appel d'offre.

Toutefois, par sécurité juridique, il est recommandé de saisir la CAO pour les marchés d'un montant égal ou supérieur aux seuils européens (Circ. du 30 mars 2007, NOR MCTB0700041C).

Dispense du délai de suspension avant signature

Les marchés subséquents sont dispensés du délai de suspension de 11 jours entre la notification du choix de l'offre et la signature du contrat, prévu à l'article R2181-2 du code de la commande publique. 

Néanmoins l'acheteur peut s'y soumettre volontairement. Cela lui permet de purger le risque de recours contractuel.

Publicité facultative

Aucune mesure de publicité n'est requise après attribution d'un marché subséquent (Article R2183-3 du code de la commande publique). Toutefois, il est recommandé d'informer les candidats non retenus pour faire courir les délais de recours.

Attribution des marchés subséquents dans les accords-cadres mono-attributaires

L'arrêt (CE, 6 novembre 2020, n° 437718, Métropole européenne de Lille) confirme la nécessité d'une procédure en deux temps pour les accords-cadres à marchés subséquents. Même dans les cas où l'issue semble évidente en raison de l'exclusivité, l'acheteur doit opérer un choix motivé entre les seuls attributaires pressentis après analyse de leurs offres.

Rappel du cadre juridique applicable

L'accord-cadre est fréquemment utilisée par les acheteurs publics pour répondre à des besoins récurrents ou mal délimités. Il a pour vocation de présélectionner un ou plusieurs opérateurs économiques, lesquels se verront ensuite attribuer les marchés subséquents destinés à répondre concrètement aux besoins.

Si les règles de passation de l'accord-cadre initial obéissent aux principes traditionnels de mise en concurrence et de publicité, l'attribution des marchés subséquents soulève certaines interrogations, notamment dans l'hypothèse d'un accord-cadre mono-attributaire.

Conditions d'attribution des marchés subséquents et l'arrêt Métropole européenne de Lille

Dans l'arrêt précité le Conseil d'Etat est venu préciser les conditions d'attribution des marchés subséquents dans ce cas de figure. Il était saisi d'un litige opposant la métropole de Lille à un concurrent évincé lors de la passation simultanée d'un accord-cadre mono-attributaire et d'un premier marché subséquent avec un groupement d'entreprises.

Le requérant estimait qu'il était interdit de prévoir dès l'origine, dans l'accord-cadre, les critères d'attribution du marché subséquent. Il fallait selon lui distinguer la conclusion de l'accord-cadre et l'attribution des marchés subséquents. Le tribunal administratif de Lille lui avait donné raison.

Le Conseil d'Etat a censuré ce raisonnement. Il juge qu'il est tout à fait possible de procéder à une attribution globale accord-cadre plus marché subséquent, dès lors que les règles de publicité ont été respectées (article L2124-1 du code de la commande publique). L'essentiel est que cette simultanéité ne crée pas d'ambiguïté pour les candidats. Tel était le cas en l'espèce.

Les principes réaffirmés

Cet arrêt est l'occasion pour le Conseil d'État de réaffirmer plusieurs principes cardinaux encadrant le fonctionnement des accords-cadres à marchés subséquents.

Tout d'abord, il rappelle que la conclusion préalable de l'accord-cadre est un prérequis nécessaire à l'attribution de marchés subséquents (article R.2162-4 du code de la commande publique). En effet, ces marchés dérivés ne font qu'exécuter l'accord-cadre initial et ne sauraient en modifier l'économie.

Par conséquent, l'accord-cadre se doit de définir de manière précise, dès le stade de la procédure de passation, les modalités et critères d'attribution des marchés subséquents (article R.2162-7 du code de la commande publique). Ces éléments conditionnent la validité des marchés attribués ultérieurement.

Ensuite, le Conseil d'Etat souligne que le mécanisme de l'attribution successive en deux temps permet à l'acheteur public d'affiner et de préciser ses besoins au fur et à mesure, tout en bénéficiant de la souplesse offerte par l'accord-cadre.

Absence d'octroi automatique des marchés subséquents passés dans ce cadre

Surtout, le Conseil d'État apporte une précision intéressante concernant la situation des attributaires dans le cadre d'un accord-cadre mono-attributaire.

Il juge qu'en dépit de l'exclusivité dont ils bénéficient, les titulaires d'un tel accord-cadre ne disposent d'aucun droit à se voir attribuer automatiquement les marchés subséquents.

[...] La circonstance qu'un accord-cadre soit conclu avec un seul opérateur économique n'implique pas que son titulaire bénéficie de l'octroi automatique des marchés subséquents passés dans ce cadre. [...]

Quand bien même ils seraient les seuls opérateurs en lice, une procédure de mise en concurrence et de choix doit avoir lieu avant chaque attribution de marché subséquent (article R.2162-2 du code de la commande publique). Cette obligation permet de préserver la liberté de choix de l'acheteur et l'égalité d'accès des opérateurs économiques.

Règles relatives à l'exécution des marchés subséquents

Indépendance des marchés subséquents

Bien que dépendant juridiquement de l'accord-cadre, chaque marché subséquent forme un contrat autonome, tant sur le plan fonctionnel que temporel.

Ainsi, la disparition de l'accord-cadre n'entraîne pas celle des marchés subséquents passés antérieurement. Ceux-ci se poursuivent jusqu'à leur terme propre.

Durée d'exécution

La durée d'exécution d'un marché subséquent n'est pas nécessairement liée à celle de l'accord-cadre. Elle est fixée en considération de l'objet des prestations concernées (Article R2162-5 du code de la commande publique). Toutefois, une durée d'exécution manifestement excessive au regard de l'objet du marché subséquent encourt la censure du juge.

Cession et modification

Les marchés subséquents suivent les règles classiques de cession et modification prévues pour les marchés publics (Article R2194-1 et s. du code de la commande publique). Toutefois, ces modifications ne doivent pas remettre en cause l'économie de l'accord-cadre.

Fin du marché subséquent

La fin normale d'un marché subséquent intervient à l'arrivée de son terme. Mais il peut également prendre fin de manière anticipée par résiliation ou décision de ne pas affermir une tranche optionnelle.

La fin du marché subséquent n'affecte pas la poursuite de l'exécution de l'accord-cadre, sauf à ce que tous les marchés subséquents aient été résiliés.

Voir également

accords-cadres

Attribution des marchés subséquents à un accord-cadre

Textes

Droit communautaire

Fiche technique - Accords cadres - Directive classique

Droit national

Circulaire du 30 mars 2007 relative aux modalités de passation des accords-cadres par les collectivités territoriales NOR MCT/B/07/00041/C considérant 11 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services
considérant 16 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services

Questions écrites au sénat ou à l'assemblée nationale - Réponses ministérielles

QE AN n° 7793, M. Hervé Saulignac, 10/07/2018 - Le recours à la négociation pour la passation des marchés subséquents n'est possible que lorsque l'accord-cadre a été passé selon une procédure permettant la négociation.

Question écrite n° 05532 de M. Bernard Piras - Marchés à bons de commande et autorisation (Les bons de commande eux-mêmes constituent de simples actes d'exécution du marché. Ils ne peuvent être regardés comme des marchés passés sur le fondement d'un accord-cadre et soumis à une remise en concurrence. Ils continuent donc à se rattacher aux décisions relatives à l'exécution des contrats, au sens de l'article L. 2122-22 (4° ) du CGCT).

Question écrite n° 05528 de M. Bernard Piras - 11 septembre 2008 - Accords-cadres, contrats-cadres, marchés à bons de commande et terminologie applicable. Les marchés à bons de commande sont des accords-cadres communautaires sans remise en concurrence. Nature d'un marché prolongeant un accord cadre.

QE sénat n° 25591 - 1er mars 2007 - Marchés passés sur le fondement d'un accord-cadre  (site du sénat)

QE sénat n° 25415 - 1er mars 2007 - Marchés publics : transmission au représentant de l'État des contrats d'accords-cadres (site du sénat)

QE sénat n° 25411 - 1er mars 2007 - Marchés publics : application des dispositions de l'article L.2122-22 4° du CGCT aux accords-cadres (site du sénat)

Plusieurs délibérations sont nécessaires pour la passation des accords-cadres des collectivités territoriales

Voir également

accords-cadres

Attribution des marchés subséquents à un accord-cadre

contrat,

contrats-cadres

Textes

Droit communautaire

Fiche technique - Accords cadres - Directive classique

Droit national

Circulaire du 30 mars 2007 relative aux modalités de passation des accords-cadres par les collectivités territoriales NOR MCT/B/07/00041/C

considérant 11 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services
considérant 16 de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services

Jurisprudence

CE, 6 novembre 2020, n° 437718, Métropole européenne de Lille (Marchés subséquents à un accord-cadre mono-attributaire et conditions d'attribution simultanée. Il est possible de prévoir l'attribution simultanée d'un accord-cadre mono-attributaire et d'un marché subséquent. Conformément aux articles L2125-1, R2162-2, R2162-6, R2162-7 et R2162-9 du code de la commande publique (CCP), il appartient au pouvoir adjudicateur d'informer les candidats sur les conditions d'attribution des marchés subséquents à un accord-cadre mono-attributaire dès l'engagement de la procédure d'attribution de cet accord-cadre).

CE, 5 juillet 2013, n° 368448, Union des groupements d’achat public (UGAP), Sté SCC (Information des candidats sur les critères d’attribution des marchés subséquents à un accord-cadre. La pondération des critères peut s’exprimer par une fourchette mais l’écart maximal de cette fourchette doit être approprié et ne doit pas permettre l’absence de prise en compte ultérieure de certains des critères annoncés)

Questions écrites au sénat ou à l'assemblée nationale - Réponses ministérielles

Question écrite n° 05532 de M. Bernard Piras - Marchés à bons de commande et autorisation (Les bons de commande eux-mêmes constituent de simples actes d'exécution du marché. Ils ne peuvent être regardés comme des marchés passés sur le fondement d'un accord-cadre et soumis à une remise en concurrence. Ils continuent donc à se rattacher aux décisions relatives à l'exécution des contrats, au sens de l'article L. 2122-22 (4° ) du CGCT).

Question écrite n° 05528 de M. Bernard Piras - 11 septembre 2008 - Accords-cadres, contrats-cadres, marchés à bons de commande et terminologie applicable. Les marchés à bons de commande sont des accords-cadres communautaires sans remise en concurrence. Nature d'un marché prolongeant un accord cadre.

QE sénat n° 25591 - 1er mars 2007 - Marchés passés sur le fondement d'un accord-cadre  (site du sénat)

QE sénat n° 25415 - 1er mars 2007 - Marchés publics : transmission au représentant de l'État des contrats d'accords-cadres (site du sénat)

QE sénat n° 25411 - 1er mars 2007 - Marchés publics : application des dispositions de l'article L.2122-22 4° du CGCT aux accords-cadres (site du sénat)

Plusieurs délibérations sont nécessaires pour la passation des accords-cadres des collectivités territoriales

Actualités

Accords-cadres : l'avis de marché ou le cahier des charges doit indiquer les quantités ou valeurs estimées et maximales. - 22 juin 2021.

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Accords-cadres - Fiche technique de la DAJ suite à la réforme de 2016. La DAJ de Bercy a mis en ligne le 9 août 2017 sur son site Internet une fiche technique de 18 pages relative aux accords-cadres. - 14 août 2017. 

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