CAA Nantes, 16 octobre 2020, n° 19NT04940 - Un devis accepté est un marché public. Importance des pièces contractuelles.

Introduction et contexte de l'affaire

Cette décision de la Cour Administrative d'Appel (CAA) de Nantes apporte un éclairage significatif sur plusieurs aspects cruciaux du droit des marchés publics, notamment la qualification juridique d'un simple devis accepté en marché public et l'interprétation des pièces contractuelles. L'affaire concerne un litige entre la commune de Saint-Léger-sous-Cholet et la société Mobidecor au sujet de la fourniture de chaises pour une salle des fêtes.

Faits de l'espèce et chronologie :

• Le 17 avril 2015 : Publication par la commune d'un appel à concurrence pour l'achat de 760 chaises empilables.
• Le 15 décembre 2015 : Signature par le maire d'un devis de la société Mobidecor pour 700 chaises "empilables".
•  Le 29 février 2016 : Facturation des chaises pour un montant de 46 532,88 euros TTC.
•  Le 2 avril 2016 : Livraison des chaises peu avant l'inauguration de la salle des fêtes.
•  Après les premières utilisations : Constatation par la commune de difficultés d'empilage et d'altération prématurée des chaises.
•  Le 14 février 2018 : Dépôt d'un rapport d'expertise demandé par la commune.
•  Le 23 février 2018 : Demande de la commune au tribunal administratif de Nantes pour la résolution du contrat et le remboursement du prix.

La qualification juridique en marché public du devis accepté

Rappel des critères du marché public

La décision de la CAA de Nantes confirme qu'un simple devis accepté peut constituer un marché public à part entière. Pour comprendre cette qualification, il est essentiel de rappeler les critères définissant un marché public selon l'article 1er du code des marchés publics alors applicable et désormais codifié à l’article L1111-1 du Code de la commande publique :

a) Un contrat à titre onéreux : Le devis signé prévoyait une contrepartie financière de 46 532,88 euros TTC pour la fourniture des chaises.

b) Conclu entre un acheteur public et un opérateur économique : Le contrat était conclu entre la commune de Saint-Léger-sous-Cholet (acheteur public) et la société Mobidecor (opérateur économique).

c) Répondant à un besoin de l'acheteur : La fourniture de chaises pour la nouvelle salle des fêtes répondait clairement à un besoin de la commune.

Rappelons que selon l’article 1er du code des marchés publics alors applicable «  Les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs définis à l'article 2 et des opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services. ».

Ces dispositions ont été codifiées à l'article L1111-1 du Code de la commande publique, selon lesquelles un marché public est « un contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs soumis au présent code avec un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, en contrepartie d'un prix ou de tout équivalent. »

Application au cas d'espèce

Dans cette affaire, tous les critères sont réunis :

•  Le devis signé constitue bien un contrat.
•  Il est conclu à titre onéreux avec un prix défini.
•  Il est passé entre un acheteur public (la commune) et un opérateur économique (Mobidecor).
•  Il répond à un besoin de la commune (équiper sa salle des fêtes).

Importance et conséquences de cette qualification

Cette qualification de marché public entraîne plusieurs conséquences juridiques :

• Application des principes fondamentaux de la commande publique : liberté d'accès à la commande publique, égalité de traitement des candidats, et transparence des procédures.
• Compétence du juge administratif en cas de litige, comme dans le cas présent, c'est le juge administratif qui est compétent.
• Application des règles de la commande publique en matière de passation et d'exécution du contrat. Cela inclut notamment les règles relatives à la modification des contrats en cours d'exécution, aux pénalités, ou encore à la résiliation. Par exemple, y compris pour les faibles montants, un marché à procédure adaptée résultant d’une demande de devis est soumis aux dispositions de l’article 1er du code des marchés publics et doit faire connaître les critères de choix des offres dès l'engagement de la procédure d'attribution du marché.
• Possibilité de recours spécifiques, et les tiers peuvent, par exemple, exercer un recours en contestation de la validité du contrat.

L'importance des pièces contractuelles et leur interprétation

Détermination des pièces contractuelles

La Cour apporte une précision importante sur la détermination des pièces contractuelles. Elle affirme que seul le devis signé le 15 décembre 2015 constitue la pièce contractuelle du marché. Le document intitulé "achat des tables et chaises - cahier des charges", publié lors de l'appel à concurrence, n'est pas considéré comme une pièce contractuelle.

La Cour justifie cette position par plusieurs éléments :

•  Absence de mention expresse car ni le devis ni aucun autre document ne mentionne expressément que le cahier des charges fait partie des pièces contractuelles.
•  Marché a été passé selon une procédure adaptée, permettant une négociation sur tous les éléments de l'offre.
•  Application de l'article 28 du code des marchés publics, cet article permettait à la commune de négocier avec la société Mobidecor, y compris sur les caractéristiques techniques des chaises.

Interprétation du contrat

Bien que le cahier des charges ne soit pas considéré comme une pièce contractuelle, la Cour adopte une approche nuancée dans l'interprétation du contrat. Elle estime que le devis doit être interprété "à la lumière de l'avis d'appel public à la concurrence auquel il avait pour objet de répondre" (point 8 de la décision).

Cette approche est particulièrement intéressante car elle montre que même si un document n'est pas formellement intégré au contrat, il peut servir à éclairer le sens des termes utilisés dans les pièces contractuelles. En l'espèce, la Cour considère que la mention "empilable" dans le devis impliquait la possibilité d'empiler un "nombre substantiel" de chaises sans difficultés, compte tenu du contexte (équipement d'une salle des fêtes) et de l'appel à concurrence initial.

Implications pour les acheteurs publics et les opérateurs économiques

Cette décision souligne l'importance pour les acheteurs publics de définir clairement les pièces contractuelles dans leurs marchés, en particulier dans le cadre des procédures adaptées où une plus grande souplesse est permise.

Elle invite également les opérateurs économiques à être vigilants sur le contenu de leurs devis, qui peuvent constituer l'intégralité du contrat.

La responsabilité contractuelle du fournisseur

Rejet de la garantie des vices cachés

La Cour écarte l'application de la garantie des vices cachés (articles 1641 et suivants du code civil) en l'espèce. Elle rappelle que le vice caché se définit comme un défaut rendant la chose impropre à sa destination. Or, bien que difficilement empilables, les chaises livrées assuraient leur fonction première d'assise dans des conditions de confort et de sécurité appropriées. Par conséquent, elles ne pouvaient être considérées comme impropres à leur destination.

Cette approche montre que le juge administratif applique de manière stricte la notion de vice caché dans les marchés publics de fournitures, en se concentrant sur la fonction essentielle du bien fourni.

Retenue de la responsabilité contractuelle

La Cour retient néanmoins la responsabilité contractuelle du fournisseur sur la base du non-respect de la spécification "empilable" mentionnée dans le devis. Pour arriver à cette conclusion, elle procède à une interprétation en deux temps :

•  Interprétation littérale, le devis mentionnant expressément que les chaises devaient être "empilables".
• Interprétation contextuelle et la Cour prend en compte les circonstances de l'établissement du devis, l'objet du marché (fourniture de chaises pour une salle des fêtes) et l'avis d'appel public à la concurrence initial. Elle en déduit que les parties entendaient qu'un "nombre substantiel" de chaises puisse être empilé sans occasionner de difficultés de manutention ou de stockage.

Évaluation du préjudice

La Cour procède à une évaluation détaillée du préjudice subi par la commune :

• Elle retient un préjudice lié à la non-conformité des chaises aux prévisions du marché, estimé à la moitié du prix des seules chaises, soit 22 470 euros.
• La Cour écarte les demandes relatives aux préjudices esthétiques (détérioration prématurée des chaises) et aux surcoûts liés à l'engagement de procédures contentieuses, considérant qu'ils ne sont pas suffisamment établis.

Implications et enseignements de la décision

Pour les acheteurs publics

Vigilance accrue lors de la rédaction des devis. Les acheteurs doivent être conscients qu'un simple devis peut constituer l'intégralité du contrat et donc y inclure toutes les spécifications techniques essentielles.

Clarification des pièces contractuelles. Il est important de définir explicitement quels documents font partie du contrat, en particulier dans le cadre des procédures adaptées.

Précision dans la description des besoins. Même si certains documents ne sont pas contractuels, ils peuvent servir à l'interprétation du contrat. Il est donc important de bien détailler les besoins dans tous les documents de la consultation.

Pour les opérateurs économiques

Attention portée au contenu des devis. Les entreprises doivent être conscientes que leurs devis peuvent être considérés comme des engagements contractuels à part entière.

 Prise en compte du contexte global. Même si certains documents ne sont pas contractuels, ils peuvent être utilisés pour interpréter les engagements pris. Il est donc important de bien comprendre l'ensemble du contexte de la commande.

Vigilance sur les spécifications techniques. Les mentions relatives aux caractéristiques des produits ou services proposés doivent être précises et réalistes.

Pour les praticiens du droit des marchés publics

Cette décision illustre l'approche pragmatique du juge administratif dans l'interprétation des contrats publics, prenant en compte le contexte global de la commande au-delà des seules pièces formellement contractuelles.

 La décision montre l'importance d'une analyse détaillée et justifiée du préjudice subi en cas de non-conformité des prestations.

 L'application des notions de droit civil (comme la garantie des vices cachés) aux marchés publics se fait de manière adaptée au contexte de la commande publique.

Conclusion

Cette décision de la CAA de Nantes apporte des éclaircissements importants sur plusieurs aspects du droit des marchés publics. Elle confirme qu'un simple devis peut constituer un marché public à part entière, avec toutes les conséquences juridiques que cela implique.

Elle souligne également l'importance d'une rédaction précise des documents contractuels, tout en montrant que le juge adopte une approche pragmatique dans leur interprétation, prenant en compte le contexte global de la commande.

Pour les acheteurs publics comme pour les opérateurs économiques, cette décision invite à une plus grande vigilance dans la rédaction et l'acceptation des devis, même dans le cadre de procédures adaptées. Elle rappelle que la simplicité formelle ne doit pas faire oublier la rigueur juridique nécessaire dans la passation et l'exécution des marchés publics.

Texte

[...].

1. Le 17 avril 2015, la commune de Saint-Léger-sous-Cholet (Maine-et-Loire) a publié, sur un site internet spécialisé dans la publication d'appels à la concurrence en matière de marchés publics, un document intitulé " achat des tables et chaises - cahier des charges ", par lequel elle indiquait rechercher un prestataire susceptible de lui fournir, pour sa nouvelle salle des fêtes, 760 chaises empilables par dix, ces piles de chaises devant être transportables à l'aide d'un diable. Postérieurement à cet appel public à la concurrence, le maire de cette commune a signé, le 15 décembre 2015, un devis de la société Mobidecor, lequel portait sur la fourniture de 700 chaises " empilables " présentant une " coque monobloc " et de 120 barres d'espacement de rangées. La société Mobidecor a facturé, le 29 février 2016, les chaises et les barres d'espacement de rangées ainsi commandées, pour un montant de 46 532,88 euros TTC. Ces meubles ont été livrés peu avant l'inauguration, le 2 avril 2016, de la salle des fêtes. Dès les premières utilisations, la commune a estimé qu'il était difficile d'empiler les chaises et que ces difficultés engendraient leur altération prématurée. A sa demande, une expertise a été menée, laquelle a conduit au dépôt d'un rapport le 14 février 2018. Le 23 février 2018, la commune a présenté devant le tribunal administratif de Nantes une demande fondée, à titre principal, sur la garantie des vices cachés et tendant à la résolution du contrat de vente ainsi qu'à la condamnation de la société Mobidecor au reversement du prix du marché, soit 46 532,88 euros. A titre subsidiaire, elle demandait, au titre de la responsabilité contractuelle, le versement d'une indemnité compensatrice de ses préjudices par la société Mobidecor.

2. Par un jugement du 23 octobre 2019, les premiers juges ont condamné la société Mobidecor à verser une somme de 15 000 euros, à titre de dommages-intérêts, à la commune de Saint-Léger-sous-Cholet, mis à la charge de cette société le versement à cette commune d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et rejeté le surplus de la demande de la commune. La société Mobidecor relève appel de ce jugement en tant qu'il lui est défavorable tandis que la commune présente un appel incident.

Sur la régularité du jugement attaqué

3. Les premiers juges ont estimé que le devis établi par la société Mobidecor faisait suite à l'appel à la concurrence émis le 17 avril 2015 par la commune de Saint-Léger-sous-Cholet et que, si le marché attribué à cette société portait, en définitive, uniquement sur l'achat de 700 chaises, et non sur les 760 chaises mentionnées dans l'appel à la concurrence, cette circonstance ne suffisait pas à démontrer que le document intitulé " achat des tables et chaises - cahier des charges " ne constituait pas une pièce contractuelle. En se prononçant de la sorte, les premiers juges ont, sur ce point, suffisamment motivé leur jugement, contrairement à ce qui est soutenu. Le moyen tiré de la méconnaissance des exigences de l'article L. 9 du code de justice administrative doit dès lors être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué

4. En l'espèce, ni le devis de la société Mobidecor signé et accepté le 15 décembre 2015 par le maire de la commune de Saint-Léger-sous-Cholet ni aucun autre document émanant de celle-ci ne comprend de mention expresse selon laquelle le document intitulé " achat des tables et chaises - cahier des charges ", unique élément du dossier de consultation publié le 17 avril 2015, serait au nombre des pièces constitutives du marché. Ce dernier document ne saurait par ailleurs être regardé comme une pièce contractuelle au seul motif que le devis a été établi consécutivement à l'appel public à la concurrence émis le 17 avril 2015. En effet, le marché litigieux, qui présente le caractère d'un marché de fournitures, a été passé selon une procédure adaptée. Or, l'article 28 du code des marchés publics, dans sa rédaction applicable, permettait à la commune, en qualité de pouvoir adjudicateur, de négocier avec la société Mobidecor, cette négociation pouvant porter sur tous les éléments de l'offre, et notamment sur les caractéristiques techniques des chaises. Par suite, il résulte de l'instruction que le devis signé et accepté par le maire de la commune, en sa qualité de représentant du pouvoir adjudicateur, doit être regardé comme la seule pièce constitutive du marché. C'est ainsi à tort que, pour condamner la société Mobidecor à verser à la commune, au titre de sa responsabilité contractuelle, une indemnité de 15 000 euros, les premiers juges se sont fondés sur la méconnaissance par cette société des termes du document intitulé " achat des tables et chaises - cahier des charges ", qui prévoyait la livraison de chaises empilables par dix.

5. Il appartient toutefois à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, de se prononcer sur le surplus des moyens soulevés à l'appui des conclusions indemnitaires de la commune devant le tribunal ainsi qu'au soutien de l'appel incident présenté devant la cour.

En ce qui concerne la garantie contre les vices cachés

6. Le vice caché, lequel se définit comme un défaut rendant la chose impropre à sa destination, ne donne pas ouverture à une action en responsabilité contractuelle mais à une garantie dont les modalités sont fixées par les articles 1641 et suivants du code civil, applicables aux marchés publics de fourniture.

7. En l'espèce, si les chaises livrées à la commune sont difficilement empilables, il n'est pas contesté qu'elles assurent leur fonction première consistant à permettre l'assise, dans des conditions de confort et de sécurité appropriées, des usagers de la salle municipale qu'elles équipent. Dans ces conditions, les chaises livrées doivent être regardées, ainsi que l'ont estimé les premiers juges, comme n'étant pas impropres à leur destination. Par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir, à l'appui de son appel incident, que les chaises comporteraient un vice caché et à demander à ce titre la résolution du contrat la liant à la société Mobidecor ainsi que la restitution du prix du marché.

En ce qui concerne la responsabilité contractuelle de la société Mobidecor

8. D'une part, le devis signé et accepté le 15 décembre 2015 par le maire de la commune de Saint-Léger-sous-Cholet mentionne expressément que les chaises commandées par cette dernière devaient présenter un caractère " empilable ", mention qui n'est au demeurant pas contredite par la fiche technique fournie à la commune relative à ces chaises, et doit être lu à la lumière de l'avis d'appel public à la concurrence auquel il avait pour objet de répondre. D'autre part, il résulte des circonstances dans lesquelles ce devis a été établi par la société Mobidecor et accepté par la commune, comme de l'objet même du marché, à savoir la fourniture de chaises pour une salle des fêtes, qu'en spécifiant que les chaises présenteraient un tel caractère, les parties ont entendu indiquer qu'un nombre substantiel de celles-ci devait pouvoir être empilé sans occasionner de difficultés de manutention ou de stockage.

9. Or il résulte de l'instruction, notamment des photographies produites par la commune, que, si les chaises livrées sont en principe susceptibles d'être empilées, l'empilement d'un grand nombre d'entre elles n'est en pratique pas aisé. Par ailleurs, lorsqu'elles sont constituées ne serait-ce que de cinq à sept éléments, les piles de chaises présentent un caractère chancelant, ce qui rend leur manutention et leur stockage particulièrement délicat. Par conséquent, ces chaises ne sont pas conformes à l'une des principales spécifications convenues contractuellement, tenant à ce qu'elles puissent être empilées en nombre. Dans ces circonstances, il sera fait une juste appréciation du préjudice d'usage subi par la commune du fait de la non-conformité des chaises aux prévisions du marché en l'indemnisant à hauteur de la moitié du prix des seules chaises, soit à hauteur de la somme de 22 470 euros. Les préjudices esthétiques, résultant d'une détérioration prématurée des chaises, de même que les surcoûts liés à l'engagement de procédures contentieuses destinées à la préservation des droits de la commune ne sont par ailleurs pas suffisamment établis.

[...]

MAJ 30/10/20 - Source Legifrance

Information des candidats dans les procédures adaptées (Quelle que soit la procédure utilisée les critères doivent être annoncés dans l'AAPC)

CAA Marseille, 25 septembre 2023, n° 22MA00005, Sté Lelièvre Recyclage (Un devis signé par un acheteur a le caractère d'un contrat. En confiant la réalisation des prestations à une société tierce par un autre contrat signé postérieurement, l’acheteur devait être regardé comme ayant implicitement résilié le contrat précédemment conclu avec la première société. En l'absence de faute de sa part, cette dernière était donc fondée à demander à la commune le versement d'une indemnité correspondant au montant de son manque à gagner. Rappelons qu’un devis accepté est un marché public.

CAA Douai, 31 décembre 2012, n° 11DA00590, Commune de HOYMILLE (Demande de devis dans un MAPA et respect des principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement et de transparence des procédures. Un marché à procédure adaptée résultant d’une demande de devis est soumis aux dispositions de l’article 1er du code des marchés publics et doit faire connaître les critères de choix des offres dès l'engagement de la procédure d'attribution du marché).

CE, 24 février 2010, n° 333569, Communauté de commune de l'Enclave des Papes (L’information appropriée des candidats sur les critères d’attribution d’un marché public est nécessaire dès l’engagement de la procédure d’attribution du marché, dans l’avis d’appel public à concurrence ou le cahier des charges y compris pour les marchés passés selon la procédure adaptée. Le Conseil d’Etat précise que lorsqu'un pouvoir adjudicateur décide de restreindre le nombre de candidats autorisés à soumettre une offre, il doit garantir une information adéquate sur les critères de sélection dès le début de la procédure d'attribution du marché, que ce soit dans l'avis d'appel public à la concurrence ou dans le cahier des charges disponible pour les candidats. Ainsi si un pouvoir adjudicateur sélectionne les candidats avant d'examiner les offres dans le cadre d'un marché passé selon une procédure adaptée, il doit, d'une part, informer les candidats de cette phase de sélection et, d'autre part, leur fournir des détails sur ses modalités).