La modernisation des méthodes et procédures de contrôle (Fiche no 6)

1. L’évolution du champ du contrôle (L. 6361-1 à L6361-3)

L’article 59 de la loi du 24 novembre 2009 a modifié l’article L6361-1 relatif au champ du contrôle administratif et financier des activités de formation professionnelle. Le contrôle exercé sur les dépenses de formation exposées par les employeurs en vue de se libérer de leur obligation instituée à l’article L6331-1 est étendu aux actions qu’ils conduisent, financées par l’Etat, « les collectivités territoriales, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, l’institution mentionnée à l’article L5312-1 ou les organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle continue. »

Les employeurs, quel que soit le nombre de salariés qu’ils occupent, peuvent être soumis à un contrôle des actions prévues aux articles L6313-1 et L6314-1 qu’ils conduisent lorsque celles-ci sont financées par les personnes mentionnées à l’article L6361-1.

S’agissant du contrôle des actions financées par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), il interviendra plus généralement sur une action prise en charge par un organisme collecteur dans le cadre d’un projet cofinancé par le FPSPP.

L’institution mentionnée à l’article L5312-1 désigne Pôle emploi. Désormais les actions de formation qu’il finance sont expressément incluses dans le champ du contrôle, notamment dans le cadre des actions de Préparation Opérationnelle à l’Emploi (POE).

Le contrôle de ces actions est indépendant de leur mode d’organisation ; il s’agit tant des formations réalisées directement par l’employeur qui mobilise des moyens humains, pédagogiques et techniques au sein même de son entreprise que des actions confiées pour tout ou partie à un dispensateur de formation.

2. Le contrôle partiel (L. 6361-3 al.2)

L’article L6361-3 al. 2 est ainsi rédigé : « Ce contrôle peut porter sur tout ou partie de l’activité, des actions de formation ou des dépenses de l’organisme ».

Ce contrôle partiel peut porter sur une partie de l’activité, une famille de dépenses, un type particulier d’actions, une convention spécifique.

2.1. Intérêt du contrôle partiel

Le contrôle partiel doit permettre une augmentation du nombre de contrôles et, pour l’organisme contrôlé et l’agent de contrôle, une réduction du temps d’intervention consacré à un contrôle.

On peut recourir au contrôle partiel dans les cas suivants :

a) Une plainte sur les modalités de déroulement d’une action de formation peut ouvrir une procédure de contrôle partiel en vue de vérifier la matérialité des faits rapportés par le plaignant ;

b) Lors de la mise en place des campagnes de contrôle afin d’établir un bilan ou un diagnostic sur l’application de certaines mesures, sur l’exercice d’un droit ou sur le respect de certaines obligations légales

(la mise en œuvre de la formation ouverte et/ou à distance, les formations réalisées dans le cadre du dispositif de la « professionnalisation », le financement du droit individuel à la formation, le respect par les dispensateurs de formation des règles régissant la publicité prévues aux articles L6352-12 et L6352-13, etc.) ;

c) Lorsqu’il est nécessaire de confirmer, invalider ou préciser certains constats effectués dans une autre structure. Toutefois, il est dans cette hypothèse également possible depuis l’extension du droit de communication aux employeurs et aux prestataires de formation, de faire ces demandes sans ouvrir à l’égard de ces structures une procédure de contrôle.

2.2. Contrôle d’une partie d’activité

L’hypothèse du contrôle d’une partie de l’activité ne concerne que les personnes (dispensateurs de formation, et leurs sous-traitants, organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle, centres de bilans de compétences et organismes qui interviennent dans la validation des acquis de l’expérience) mentionnées à l’article L6361-2. En effet, s’agissant des employeurs soumis au contrôle en vertu de l’article L6361-1, il serait impropre de parler d’activité de formation professionnelle. Pour eux, il s’agira d’un contrôle partiel, ciblé sur certaines « dépenses » ou « actions ». Il en est de même pour les organismes dont l’activité est d’accueillir, d’informer, d’orienter et d’évaluer en matière de formation professionnelle ; cette activité n’étant soumise au contrôle que dans les cas où l’Etat participe à son financement par voie de convention, ce contrôle devant alors s’analyser comme un contrôle d’actions.

Le contrôle partiel d’activité peut ainsi porter sur les activités d’un seul établissement d’un dispensateur à établissements multiples ou sur une période restreinte d’activité. Le contrôle sur place d’un établissement situé dans une région distincte de celle où est déclaré ce dispensateur, nécessitera le commissionnement ministériel des agents qui procèdent au contrôle. Ce commissionnement concernera aussi bien les agents qui se déplaceraient en dehors des limites de leur région administrative, que ceux qui, intervenant dans les limites de leur compétence administrative, seraient conduits à prendre des actes de procédure visant une personne morale enregistrée en dehors de celle-ci. Vous présenterez cette demande de commissionnement ministériel à la mission organisation des contrôles de la DGEFP.

2.3. Contrôle d’actions de formation

Le contrôle exercé sur une partie des actions de formation concerne toutes les personnes mentionnées aux articles L6361-1 et L6361-2.

Pour les employeurs : il s’agira essentiellement des actions de formation identifiées dont les dépenses ont été imputées par l’employeur occupant au moins dix salariés mais aussi des actions conduites par tous les employeurs lorsque celles-ci ont été financées par l’Etat, les collectivités territoriales, l’institution mentionnée à l’article L5312-1, le FPSPP, ou les organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle continue.

Pour les prestataires de formation : il s’agira du contrôle de la réalisation d’actions de formation identifiées ou dont le type est identifié. Le contrôle pourra porter sur les actions conduites au profit de telle entreprise, les actions prises en charge par tel organisme collecteur de fonds de la formation professionnelle, les actions de professionnalisation, les actions financées par une collectivité publique, etc.

2.4. Contrôle de dépenses

Le contrôle d’une partie des dépenses peut être exercé à l’égard de toutes les personnes mentionnées aux articles L6361-1 et L6361-2.

Pour les employeurs : il s’agira du contrôle des dépenses exposées par tous les employeurs assujettis à l’obligation de participation au développement de la formation professionnelle continue. Le contrôle partiel pourra cibler, par exemple, la réalité et la conformité des dépenses consenties au titre de congé individuel de formation, au titre des contrats ou périodes de professionnalisation et du droit individuel à la formation, au titre des actions d’adaptation au poste de travail, pour la validation des acquis de l’expérience de certains salariés, etc.

Pour les prestataires de formation : il s’agira de procéder au contrôle de dépenses identifiées comme les dépenses de publicités, publications et relations publiques, les dépenses diverses de documentation et les frais de colloques, séminaires et conférences, les rémunérations de formateurs, frais de déplacements, dépenses de missions et réceptions, les dépenses de personnel extérieur à l’entreprise ou de rémunération d’intermédiaires et autres honoraires, les dépenses d’achat d’études et prestations de services, etc.

2.5. Les procédures à mettre en œuvre en cas de contrôle partiel

Le contrôle partiel n’emporte pas prescription totale de l’année ou des années concernées. Il maintient donc la possibilité d’exercer un nouveau contrôle sur les mêmes années à la condition d’exclure les activités, actions ou dépenses déjà contrôlées au titre des années considérées. Ainsi, sans qu’ils aient le même objet, plusieurs contrôles partiels peuvent porter sur une même année non prescrite. Afin d’éviter tout litige, vous porterez toutefois une attention particulière à la détermination précise dans les pièces de procédure du périmètre d’éventuels contrôles successifs.

3. Les modifications apportées à l’article L6362-4

L’article 59 de la loi du 24 novembre 2009 a modifié l’article L6361-1 qui instituait un contrôle administratif et financier de l’Etat sur les actions conduites par les employeurs lorsqu’elles sont financées par l’Etat, les collectivités locales ou les organismes collecteurs paritaires agréés. Cet article a substitué aux collectivités locales, les collectivités territoriales et a étendu ce contrôle aux actions conduites par les employeurs lorsqu’elles sont financées par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) ou l’institution désignée à l’article L5312-1 (Pôle emploi).

Cette modification a entraîné une adaptation des dispositions de l’article L6362-4 étendant les obligations de justification des employeurs aux actions financées par les personnes visées par le nouvel article L6361-1.

4. Les dispositions des articles L6362-5 et suivants

4.1. Champ d’application

Le champ d’application de l’article L6362-5 porte sur les personnes visées au L. 6361-2, excluant les employeurs. Ces dispositions s’appliquent donc aux organismes collecteurs des contributions de formation professionnelle continue, aux dispensateurs de formation et leurs sous-traitants, aux centres de bilans de compétences, aux organismes qui interviennent dans le déroulement des actions destinées à la validation des acquis de l’expérience et aux organismes qui ont une activité d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation lorsque l’Etat concourt par voie de convention au financement de cette activité. Les dispositions des articles L6362-6 et L6362-7 ne s’appliquent qu’aux dispensateurs de formation et à leurs sous-traitants, aux centres de bilans de compétences et aux organismes qui interviennent dans le déroulement des actions destinées à la validation des acquis de l’expérience.

4.2. Les différentes obligations de justification prévues aux articles L6362-5 et L6362-6

A. – En application du 1° de l’article L6362-5, les organismes soumis au contrôle doivent d’abord présenter les documents et pièces devant établir d’une part, l’origine des produits et fonds reçus et d’autre part, la nature et la réalité des dépenses exposées pour l’exercice de leurs activités conduites en matière de formation professionnelle.

Les documents et pièces doivent ainsi permettre d’établir l’origine des produits et fonds, autrement dit, d’identifier les financeurs à partir des conventions, bons de commande, factures et contrats de marché public et de déterminer la destination ou la finalité desdits produits et fonds versés. Cet examen permet de cerner les contours de l’activité, de la quantifier et d’en connaître la nature exacte.

Les documents et pièces doivent, par ailleurs, permettre de se prononcer sur la nature et la réalité des dépenses exposées au titre de l’activité de formation professionnelle.

B. - En application du 2° de l’article L6362-5, ils doivent ensuite justifier du rattachement à leurs activités de formation professionnelle de ces mêmes dépenses, de leur bien-fondé et de la conformité de l’utilisation des fonds reçus aux dispositions législatives et réglementaires régissant leurs activités.

Ainsi ces organismes doivent justifier que les dépenses qu’ils effectuent concourent directement ou indirectement à l’exercice de l’activité se concrétisant par la réalisation d’actions de formation et par le fonctionnement général de la structure.

Tous les organismes mentionnés par l’article L6361-2 doivent justifier du bien-fondé de leurs dépenses. Ce bien-fondé s’apprécie au regard de l’activité. Ils doivent faire la démonstration que la dépense exposée est nécessaire à son activité. L’appréciation de cette nécessité laisse une grande marge de discrétion à l’agent de contrôle. C’est la raison pour laquelle, ce moyen de contrôle doit être adapté aux différentes situations. De même, ils doivent justifier de la conformité de l’utilisation des fonds aux dispositions législatives et réglementaires régissant leurs activités.

La décision de rejet de dépenses prévue à l’article L6362-10 est susceptible d’intervenir en application de l’article L6362-5 dans les conditions, non cumulatives, suivantes :

- en l’absence de pièces et documents justificatifs des dépenses ;

- lorsque la nature des dépenses ne permet pas leur rattachement à l’activité ;

- lorsque les dépenses sont mal fondées ou non conformes.

C. – L’article L6362-6 met à la charge des prestataires de formation l’obligation de produire, lors des contrôles, la preuve par divers documents et pièces que les actions de formation déclarées réalisées au cours de l’exercice considéré, ont effectivement été exécutées.

Les actions non réalisées, celles qui ne sont pas justifiées par la production de pièces et documents probants sont réputées inexécutées pour la partie non réalisée ou non justifiée. Les actions réputées inexécutées donnent lieu, en application de l’article L6354-1 à remboursement des sommes indues dans le délai fixé à l’intéressé pour faire valoir ses observations.

4.3. Les dispositions prévues à l’article L6362-7

Lorsque pour des motifs indiqués à l’article L6362-5, les dépenses des organismes dispensateurs de formation et de leurs sous-traitants, des centres de bilans de compétences et des organismes qui interviennent dans le déroulement des actions destinées à la validation des acquis de l’expérience font l’objet de décisions de rejet, ces organismes et centres sont tenus, solidairement avec leurs dirigeants de fait ou de droit, de verser au Trésor public une somme égale au montant des dépenses ainsi rejetées.

Les recouvrements des sommes à verser au Trésor public en vertu des dispositions de l’article L6362-7 sont effectués selon les modalités ainsi que sous les sûretés, garanties et pénalités applicables aux taxes sur le chiffre d’affaires, modalités désormais unifiées et codifiées à l’article L6362-12.